本指引明確了行政規(guī)范性文件的相關(guān)概念，規(guī)定了認(rèn)定方法、制定程序、合法性審查標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督管理等內(nèi)容。

一、行政規(guī)范性文件的概念及認(rèn)定

（一）概念

除地方政府規(guī)章外，由本市行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下統(tǒng)稱制定機(jī)關(guān)）依照法定權(quán)限和程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定時(shí)期內(nèi)反復(fù)適用的公文。

（二）認(rèn)定的主要方法

認(rèn)定行政規(guī)范性文件主要取決于文件內(nèi)容，即判斷文件內(nèi)容是否同時(shí)具備外部適用性、普遍適用性、反復(fù)適用性等特征。

1.外部適用性。行政規(guī)范性文件的內(nèi)容為制定機(jī)關(guān)對外履行行政管理職責(zé)事項(xiàng)，涉及公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)。

2.普遍適用性。行政規(guī)范性文件對符合適用條件的不特定的公民、法人或其他組織都具有普遍約束力。

3.反復(fù)適用性。行政規(guī)范性文件在其有效期內(nèi)可以反復(fù)適用。

（三）認(rèn)定的輔助方法

按照《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第八條規(guī)定的公文種類，其中決議、命令、公報(bào)、通報(bào)、報(bào)告、請示、議案、函、紀(jì)要等9類公文一般不能成為行政規(guī)范性文件。決定、公告、通告、意見、通知、批復(fù)等6類公文可以成為行政規(guī)范性文件，但本質(zhì)上是否屬于行政規(guī)范性文件，仍應(yīng)按照文件內(nèi)容來判斷。

（四）不屬于行政規(guī)范性文件的列舉

以下文件不納入合法性審查的范圍，包括但不限于：

1.僅含有專業(yè)技術(shù)指標(biāo)類內(nèi)容，不含有對外行政管理類內(nèi)容的文件，比如行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)操作規(guī)程。

2.下達(dá)預(yù)算、分配資金、批復(fù)項(xiàng)目事項(xiàng)，不含有對外行政管理規(guī)范類內(nèi)容的文件。

3.向上級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)送的各類請示報(bào)告。

4.向不相隸屬機(jī)關(guān)商洽工作、詢問和答復(fù)問題的函件。

5.有關(guān)工作開展情況及工作安排事項(xiàng)、工作要點(diǎn)、目標(biāo)管理責(zé)任書、重點(diǎn)工作任務(wù)分解、考核結(jié)果、人事任免及表彰獎(jiǎng)懲等行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理事項(xiàng)。

6.行政機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)行的管理規(guī)范、工作制度、機(jī)構(gòu)編制、會(huì)議紀(jì)要、工作方案等。

7.工作領(lǐng)導(dǎo)小組以及議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)成立、撤銷及人員調(diào)整事項(xiàng)。

二、行政規(guī)范性文件制定程序

除應(yīng)對和處置突發(fā)事件或者執(zhí)行上級(jí)行政機(jī)關(guān)的緊急命令和決定外，制定行政規(guī)范性文件按以下程序執(zhí)行。

（一）調(diào)研論證

起草部門應(yīng)當(dāng)對制定行政規(guī)范性文件的必要性、可行性、合法性、合理性等內(nèi)容進(jìn)行充分調(diào)研論證，聽取有關(guān)公民或者其他組織的意見。  

（二）報(bào)請立項(xiàng)

起草部門制定政府行政規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)事先向本級(jí)人民政府報(bào)請立項(xiàng)，并列入政府發(fā)文計(jì)劃。

（三）征求意見

1.行政規(guī)范性文件內(nèi)容涉及起草部門以外的其他機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)事宜的，應(yīng)當(dāng)征求有關(guān)機(jī)關(guān)意見，包括但不限于：

（1）涉及財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障的，應(yīng)當(dāng)征求財(cái)政部門意見。

（2）涉及行政事業(yè)性收費(fèi)或價(jià)格管理事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)征求發(fā)展改革、財(cái)政部門意見。

2.行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)充分公開征求意見，包括但不限于：

（1）涉及群眾切身利益或?qū)?、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)有重大影響的，除依法需要保密的外，起草行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開征求意見，公開征求意見的時(shí)間一般不少于30日，因情況緊急等原因需要縮短期限的，公開征求意見時(shí)應(yīng)予以說明，但不得少于10日。

（2）涉及特定群體利益的，應(yīng)當(dāng)與相關(guān)人民團(tuán)體、社會(huì)組織以及群眾代表進(jìn)行充分溝通協(xié)商。

（3）涉及市場主體生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)充分聽取市場主體代表和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的意見。

（四）專家論證

行政規(guī)范性文件涉及專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的，應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)領(lǐng)域的專家進(jìn)行論證。

（五）風(fēng)險(xiǎn)評估

行政規(guī)范性文件涉及重大公共利益或者公眾權(quán)益，可能引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定、公共安全風(fēng)險(xiǎn)的，起草部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，形成風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告。

（六）公平競爭審查

行政規(guī)范性文件涉及市場準(zhǔn)入和退出、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購、經(jīng)營行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等市場主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競爭審查。

（七）合法性審查

審查機(jī)構(gòu)對行政規(guī)范性文件的制定權(quán)限、程序、內(nèi)容是否符合法律、法規(guī)、規(guī)章、國家政策規(guī)定進(jìn)行審查。

以縣級(jí)以上人民政府或者其辦公機(jī)構(gòu)名義印發(fā)的行政規(guī)范性文件，或者由縣級(jí)以上人民政府部門起草、報(bào)請本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后以部門名義印發(fā)的行政規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)由起草部門審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查且經(jīng)本部門集體審議通過后，再由同級(jí)人民政府審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。

擬提交市政府審議的行政規(guī)范性文件，提交審議前應(yīng)履行全面審查會(huì)商程序，由市政府分管領(lǐng)導(dǎo)或委托聯(lián)系副秘書長召集起草部門、審查機(jī)構(gòu)以及文件內(nèi)容涉及的單位負(fù)責(zé)人專題討論。

（八）集體會(huì)議審議

制定行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)實(shí)行集體研究討論制度，防止違法違規(guī)決策。市、縣區(qū)人民政府制定行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)經(jīng)本級(jí)政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議審議決定，政府部門制定的行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)經(jīng)本部門集體審議決定，政府部門聯(lián)合發(fā)文的行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)經(jīng)各部門集體審議決定。集體審議應(yīng)當(dāng)確保參會(huì)人員充分發(fā)表意見。

（九）文件公布和施行

行政規(guī)范性文件經(jīng)審議通過后，由制定機(jī)關(guān)實(shí)行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一印發(fā)，并通過政府公報(bào)、政府網(wǎng)站或者其他互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)媒體、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等方式予以公開。  

制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政規(guī)范性文件的施行日期。行政規(guī)范性文件自公布之日起30日后施行；但公布后不立即施行將有礙行政規(guī)范性文件施行的，可以自公布之日起施行。

（十）檔案管理

行政規(guī)范性文件制定檔案依照“誰起草，誰歸檔”的原則，由起草部門負(fù)責(zé)檔案材料的收集、整理、歸檔。起草部門應(yīng)當(dāng)將文件起草過程中形成的立項(xiàng)、調(diào)研起草、評估論證、征求意見、合法性審查、集體審議等材料歸入檔案。

三、行政規(guī)范性文件合法性審查

（一）形式審查標(biāo)準(zhǔn)

起草部門報(bào)送的審查材料應(yīng)當(dāng)包括：

1.制定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人關(guān)于行政規(guī)范性文件送審稿的批示。

2.文件送審稿及其起草說明。行政規(guī)范性文件起草說明，包括制定的必要性、制定依據(jù)、擬規(guī)定的主要制度和措施、履行的法定程序等。

3.制定依據(jù)。包括行政規(guī)范性文件條文依據(jù)對照表及依據(jù)文本。

4.程序性材料。包括征求意見、公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、公平競爭審查、起草部門審查機(jī)構(gòu)出具的合法性審查意見和集體討論研究材料等。

5.針對不同審查內(nèi)容需要的其他材料等。

（二）實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)

1.制定主體是否合法。

2.制定機(jī)關(guān)是否具有法定權(quán)限。

3.內(nèi)容是否符合憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策規(guī)定。

4.是否違法設(shè)立行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)等事項(xiàng)，增加辦理行政許可事項(xiàng)的條件，規(guī)定出具循環(huán)證明、重復(fù)證明、無謂證明的內(nèi)容。

5.是否存在沒有法律、法規(guī)依據(jù)減損公民、法人和其他組織的合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的情形，侵犯公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)等基本權(quán)利。

6.是否超越職權(quán)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由市場調(diào)節(jié)、企業(yè)和社會(huì)自律、公民自我管理的事項(xiàng)。

7.是否存在妨礙建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場的各種規(guī)定和做法。

8.是否增加法律、法規(guī)規(guī)定之外的行政權(quán)力事項(xiàng)或者減少法定職責(zé)。

9.是否履行行政規(guī)范性文件制定程序。

合法性審查時(shí)間一般不少于5個(gè)工作日，最長不超過15個(gè)工作日，但補(bǔ)充材料時(shí)間不計(jì)入審查時(shí)間。 

（三）審查結(jié)果處理

經(jīng)審查后認(rèn)為存在合法性問題的，應(yīng)當(dāng)將審查意見及時(shí)反饋起草部門，起草部門應(yīng)當(dāng)對審查意見認(rèn)真研究并將意見采納情況反饋審查機(jī)構(gòu)。特殊情況下，未完全采納合法性審查意見的，應(yīng)當(dāng)在提請集體審議時(shí)詳細(xì)說明理由和依據(jù)。

未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交集體審議。

四、行政規(guī)范性文件監(jiān)督管理

（一）備案

自行政規(guī)范性文件公布之日起15日內(nèi)，市、縣區(qū)人民政府制定的行政規(guī)范性文件向上一級(jí)人民政府和同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)送備案，市、縣區(qū)人民政府所屬工作部門制定的行政規(guī)范性文件向本級(jí)人民政府報(bào)送備案，兩個(gè)以上部門聯(lián)合制定的行政規(guī)范性文件由牽頭部門向本級(jí)人民政府報(bào)送備案。

行政規(guī)范性文件報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過統(tǒng)一的行政規(guī)范性文件信息平臺(tái)提交備案報(bào)告、行政規(guī)范性文件正式文本、起草說明、條文依據(jù)對照表等材料的電子文本，并同時(shí)報(bào)送備案報(bào)告和行政規(guī)范性文件正式文本的紙質(zhì)文本。

行政規(guī)范性文件備案報(bào)告應(yīng)當(dāng)載明行政規(guī)范性文件經(jīng)有關(guān)會(huì)議審議情況、公布情況等內(nèi)容。行政規(guī)范性文件按簡化程序或自公布之日起未滿30日即施行的，應(yīng)當(dāng)在備案報(bào)告中注明理由。

（二）實(shí)施后評估

行政規(guī)范性文件實(shí)施后評估應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持客觀公正、公眾參與、注重實(shí)效的原則，與行政規(guī)范性文件“立改廢”工作有機(jī)銜接。

政府行政規(guī)范性文件由起草（實(shí)施）部門或者牽頭起草（實(shí)施）部門負(fù)責(zé)評估。市、縣區(qū)人民政府所屬工作部門制定的行政規(guī)范性文件由制定部門負(fù)責(zé)評估；兩個(gè)以上部門聯(lián)合制定的行政規(guī)范性文件由牽頭部門負(fù)責(zé)組織評估。

負(fù)責(zé)評估的部門可以自行組織評估，也可以根據(jù)需要，將評估的部分事項(xiàng)或者全部事項(xiàng)委托第三方評估。

（三）清理

制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)全面深化改革、全面依法治市要求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，每2年對本機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范性文件組織全面清理，根據(jù)實(shí)際情況作出修改、廢止或者宣布失效的決定。

制定機(jī)關(guān)根據(jù)上級(jí)機(jī)關(guān)的要求，或者上位法和上級(jí)文件的制定、修改、廢止情況，可以對其制定的行政規(guī)范性文件開展專項(xiàng)清理。

制定機(jī)關(guān)對行政規(guī)范性文件實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，根據(jù)清理情況，對行政規(guī)范性文件目錄和文本及時(shí)作出調(diào)整并向社會(huì)公布。

（四）精簡規(guī)范發(fā)文

堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為的原則，嚴(yán)格按照法定權(quán)限履行職責(zé)，不得以部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、臨時(shí)機(jī)構(gòu)和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)名義制發(fā)行政規(guī)范性文件。

凡法律、法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)文件已經(jīng)作出明確規(guī)定，現(xiàn)行文件已有部署且仍然適用的，不得重復(fù)發(fā)文；對內(nèi)容相近、能歸并的盡量歸并，可發(fā)可不發(fā)、沒有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的一律不發(fā)，嚴(yán)禁照抄照搬照轉(zhuǎn)上級(jí)文件、以文件“落實(shí)”文件。

（五）信息化管理

制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將行政規(guī)范性文件上傳至省級(jí)行政規(guī)范性文件信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)行政規(guī)范性文件公布一張網(wǎng)。

各地各部門應(yīng)當(dāng)按照各自權(quán)限加強(qiáng)行政規(guī)范性文件信息平臺(tái)應(yīng)用，協(xié)同推進(jìn)行政規(guī)范性文件制定、備案、清理和監(jiān)督等各類應(yīng)用場景建設(shè)。